国家审计


2015-06-01

    一、国家审计的定义
    审计是独立检查会计帐目,监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。按审计的主体分类,可分为国家审计、内部审计和社会审计。国家审计,也称政府审计,是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。内部审计是指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门、本单位及下属单位进行的审计。它包括部门内部审计和单位内部审计。社会审计,即国外统称的独立会计师审计或民间审计。在我国,社会审计是指依据《注册会计师法》规定,由有关主管部门审核批准成立的会计师事务所和审计事务所的注册会计师所执行的独立审计。
按审计的内容分类,可分为财政收支审计、财务收支审计和经济效益审计三类。财政收支审计是指国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行的审计监督。财务收支审计是对金融机构、企事业单位的财务收支及有关的经济活动的真实性、合法性所进行的审计监督。以企业财务收支审计为例,审计内容主要有:企业制定的财务会计核算办法是否符合《企业财务通则》、《企业会计准则》以及国家财务会计法规、制度的规定;对企业一定时期内的财务状况和经营成果进行综合性的审查并做出客观评价。经济效益审计,是对财政、财务收支及其有关经济活动的效益进行监督的行为。审计机关对列入审计监督范围的所有单位和项目,都可以进行经济效益审计,其中以审计公共财政资金使用效益最为典型。目前,我国审计机关主要开展财政收支审计和财务收支审计。随着我国经济增长方式由粗放型逐步向集约型转变和实现可持续发展战略的实施,人们越来越关注经济效益问题。审计机关在对财政收支和财务收支进行监督的同时,将根据客观需要逐步开展经济效益审计。
按实施审计的时间分类,可分为事后审计、事中审计和事前审计。事后审计是指被审计单位的财政财务收支或经济活动完结之后所进行的审计。事中审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务进行中所实施的审计。如固定资产投资项目在施工中,对施工进度、投资完成情况的审计以及财政预算执行情况审计等都是事中审计。事前审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的审计。这种审计主要是对单位的计划、方案、预算制定的审查。目前,我国的财政收支审计和财务收支审计较多地采用事后审计方式,而在经济效益审计方面对事中审计和事前审计作了有益的探索。 
按执行审计的地点分类,又可分为就地审计和报送审计。就地审计是指审计机关派出审计小组或审计人员到被审计单位所在地进行的审计。目前,我国审计机关主要采用这种方式。报送审计,也称送达审计,是指被审计单位按照审计机关的要求,将需要审查的全部资料按时送到审计单位所进行的审计。无论是就地审计,还是报送审计,都可以进行经常性的审计监督,提高审计机关的权威性,有助于严肃财经法纪,保护国有资产,加强财务管理,提高财政资金使用的经济效益和社会效益。今后,我国审计机关将逐步扩大报送审计的范围。
    二、国家审计的基本职能
    国家审计的基本职能是监督。审计是独立于管理者之外,不参与具体的管理活动,不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能,对财政、财务收支专司监督的例行行为。不论被审计单位有无问题,审计机关均应当履行其监督职能,进行例行审计。因此,监督是国家审计的基本职能。具体来讲,审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任,有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为,并督促其采取措施加以改进,促使其依法行政、依法管理、依法经营。在履行监督职能的同时,审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价,如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等,并提出改进经营管理的建议。
    三、国家审计的主体
    国家审计的主体,即由谁来审计,按照《宪法》和《审计法》规定,各级审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权,其他行政机关、社会团体、内部审计机构和社会审计组织都无权行使国家审计监督权。审计主体具体包括:国家审计机关,即审计署和县级以上人民政府设立的审计机关;审计人员,即各级审计机关具体从事审计业务的人员;授权性主体,包括审计机关〖JP3〗授权实施审计的审计特派员等。审计机关根据工作需要,可以在其审计管辖范围内派出审计特派员,审计特派员根据审计机关的授权,依法进行审计工作,也可以向一些管理、使用预算资金比较多的部门派出审计机构,负责审计所在部门及其下属单位的财政财务收支情况,审计机关还可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。
    四、国家审计的对象
    审计的对象或客体,即哪些部门和单位必须接受审计。依据《宪法》和《审计法》规定,必须接受审计的部门和单位包括:国务院各部门、地方人民政府及其各部门;国有的金融机构;国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业;国家事业组织;其他应当接受审计的部门和单位,以及上述部门和单位的有关人员。审计的内容是这些部门和单位的财政收支和财务收支。接受审计监督的财政收支,是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定,纳入预算管理的收入和支出,以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支,是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他各种资金的收入和支出。财政、财务收支的划分不是截然对立的,在某些方面它们是重合或交叉的。
    五、国家审计的目的
    国家审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益,最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展的目的。财政收支、财务收支真实、合法和效益,是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。真实是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生,有关资料是否如实反映。合法是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家有关规定。效益是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的经济效率和效果。真实、合法和效益三者之间是相辅相成的统一整体,真实、合法是效益的前提和基础,效益是真实、合法的最终表现。在各项审计业务中,审计机关应当将这三者有机统一起来。审计机关根据特定时期经济工作形势和要求可以突出其中一个方面。
    六、国家审计的基本工作方式
 国家审计的基本工作方式是独立检查会计帐目。被审计单位的财政、财务收支要以货币形式通过会计帐目连续、系统地反映出来,会计帐目是反映财政、财务收支活动的载体。因此,检查会计帐目也就成了审计最基本的工作方式。会计负责编报帐目,以货币形式对财政、财务收支及具体经济活动进行计量和反映,审计则是对这些会计帐目进而对其经济活动所进行的监督检查。广义的会计帐目,既包括会计帐簿,也包括据以形成帐簿记录的原始凭证、记帐凭证,还包括对帐簿所记录信息分门别类进行整理而形成的会计报表,以及国家机关、团体、企事业单位在有关银行和非银行金融机构开立的各种存款帐户和其他有关的资料。不管会计帐目以何种物质为载体,都不会改变会计帐目的性质,也不会对审计的基本工作方式产生本质的影响。
    七、国家审计的基本原则
 国家审计的基本原则是《宪法》和《审计法》确定的,贯穿于审计工作的始终,对全部审计活动都具有指导意义。国家审计机关在执行审计公务活动中必须遵循以下五项基本原则:
    (一)依法审计原则
    依法审计是审计监督的一项基本原则,要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权,开展各项审计活动。审计机关开展审计活动所依据的法律主要有三类:一是《审计法》及其实施条例和其他有关审计监督的法律、法规、规章,主要规定审计机关职责、权限和审计程序等;二是有关财政、财务收支和经济管理方面的法律、法规、规章,主要规定审计评价财政、财务收支的依据,对违反国家规定的财政、财务收支行为处理、处罚适用的条件,以及处理、处罚种类和幅度等;三是解决审计争议,确定审计机关违法行使职权应承担相应责任的法律、法规,如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议条例等。依法审计原则要求审计机关必须依照这些法律的规定实施审计监督。依法审计原则的内容主要有以下几个方面:
    1.审计机关的职权只能由法定的审计机关行使。《宪法》和《审计法》都规定,国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。因此,审计监督只能由上述法定的审计机关行使。任何其他国家机关、社会团体、组织和个人都无权行使这项权力。否则就不符合法定的主体资格要求,就是越权,就是违法,并应承担相应的法律责任。  
    2.审计机关必须依照法律规定的职责、权限和程序开展审计监督活动。(1)审计机关必须要在法定职责范围内开展审计活动。审计监督的职责是由法律明确加以规定的,审计机关必须严格履行职责要求,在法定职责范围内行使权力。同时,法律对各级审计机关之间的审计管辖范围做了明确划分,审计机关只能在自身的管辖范围内开展审计活动。除审计机关应在法定职责范围内行使权力外,审计机关还不得违反法律规定,随意将职责委托他人代为履行。(2)审计机关必须依照法定权限实施具体的审计行为。我国《审计法》对审计机关的权限作出了明确规定,具体有要求被审计单位提供资料权、检查权、处理处罚权等。审计机关在实施审计过程中,其各项具体行为也必须有明确的法律依据,符合法定的权限要求。(3)审计机关的审计活动必须遵守法定审计程序。审计机关必须按照法律确定的步骤、时间和形式要求,开展审计活动。如实施审计前3日应向被审计单位送达审计通知书;审计组按照法定方式调查取证;审计组实施审计后写出审计报告,并征求被审计单位意见;审计机关审定审计报告,作出审计意见书和审计决定,反映审计结果,并送达被审计单位等。(4)审计机关和审计人员对违反法律规定的职责、权限和程序的行为,应当承担相应的法律责任。审计机关和审计人员违法开展审计活动,应当承担相应的法律责任。
    3.审计机关必须依法作出审计结果。审计结果必须有事实依据和法律依据。在事实清楚的基础上,审计机关作出审计评价,应当以相应法律规定或标准作为依据;审计机关对违法行为进行处理、处罚,必须有明确的法律依据,并且要定性准确,处理、处罚正确、适当。
    4.对审计争议事项必须通过法定的方式和途径解决。对审计争议事项,法律规定了三种解决途径和方式:一是向上一级审计机关或本级人民政府申请复议,通过行政复议解决审计争议;二是向人民法院起诉,通过行政诉讼解决争议;三是向有关机关提出申诉,通过办理申诉事项解决审计争议。在解决审计争议过程中,审计机关必须维护被审计单位和有关人员的申请复议、起诉和申诉权利以及其他合法权益。
    (二)独立审计原则
    审计机关独立行使审计监督权,主要指审计机关在组织、人员、经费和工作上的独立性,以保证审计监督的客观性、公正性、权威性和有效性。独立审计原则主要包括:
    1.组织上的独立性,指审计机构单独设置,与被审计单位没有组织上的隶属关系。
    2.人员上的独立性,指审计人员与被审计单位应当不存在经济利害关系,不参与被审计单位的经营管理活动。
    3.工作上的独立性,指审计机关及其审计人员依法独立开展审计工作,作出审计判断、提出审计报告、出具审计意见书和作出审计决定,其他行政机关、社会团体和个人不得干涉。
    4.经费上的独立性,指审计机关履行职责所必须的经费,按照审计法的规定单独列入财政预算,以保证有足够的经费独立开展工作。
    5.对审计人员的保护。审计人员作为国家公务员,除享受国家公务员条例规定的权利,受到对公务员执行职〖KG*4〗务的应有保障外,《审计法》对审计人员执行职务的保护作出了专门规定,即审计人员依法执行职务,受法律保护,不得打击报复审计人员,并对拒绝、阻碍依法执行职务和报复陷害审计人员的违法行为,规定了相应的法律责任。此外,审计人员对待被审计单位及被审计事项,应不为自己的好恶所左右,做到客观公正,以保证审计工作的独立性。
    (三)客观公正原则
    客观公正,就是审计机关在行使审计监督权时必须公平、正当、实事求是,它是审计人员职业道德的重要内容。客观公正原则主要体现在以下三个方面:一是审计机关和审计人员在执行审计公务时,应对被审计单位保持客观的地位,特别是审计人员收集证明材料,应当客观公正,实事求是,防止主观臆断,保证证明材料的客观性。审计报告和审计决定以及审计意见书都应坚持公正和客观的态度。二是审计人员对其在执行公务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密,负有保密的义务。三是审计人员在办理审计事项时,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当主动回避。实行审计回避制度,目的是为了防止审计人员利用职权徇私舞弊,也可避免嫌疑,确保审计执法的公正性。
    (四)职业谨慎原则
 职业谨慎是防范审计风险应持有的工作态度。审计人员在执行审计业务时,必须保持职业谨慎。要对审计事项重要性和审计风险水平进行合理的判断,选派合格的审计人员,制定合理的审计方案,并在工作过程中遵守审计规范,以提高审计意见的可靠性,避免因工作疏忽而遗漏重要审计事项或造成审计结论错误。
    (五)廉洁奉公原则
    廉洁奉公原则是指审计人员正确行使审计监督职权,不徇私情,廉洁公正地执行公务,克己奉公,艰苦奋斗,努力为人民服务等方面的要求和行为准则。廉洁公正原则是审计人员职业道德的核心内容。它主要包括两个方面的内容:一是在行为方面,必须严格遵守审计工作纪律,不得利用审计权力为自己或者他人谋取私利;二是必须严格遵守审计工作程序,审计人员不得参加可能影响公正执法的活动。

  摘自《领导干部审计知识读本》


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